Elintarvikkeiden kilpailuttaminen : vähän oikeuskäytäntöä, paljon politiikkaa

Abstract

Julkisiin hankintoihin kuluu merkittävä osa Suomen budjetista. Julkisia ammattikeittiöitä on Suomessa noin 9200. Eniten julkisia ruokapalveluja tarjotaan kunnissa. Tarjottavan ruoan tulee olla turvallista, ruokasuositusten mukaisesti ravitsevaa ja kuluttajien tarpeita vastaavaa. Hankintaprosessilla halutaan luoda kilpailua, jonka päämääränä on toteuttaa hankinnat mahdollisimman edullisesti. Kilpailun on oltava avointa, kilpailuun osallistuvia on kohdeltava syrjimättä ja tasapuolisesti. Hankinnoille on asetettu myös yhteiskunnallisia tavoitteita. Hankintojen halutaan olevan kestäviä ja vastuullisia. Tarjottavan ruoan pitäisi olla mahdollisimman paljon luomuruokaa, kasvisruokaa tai sesonginmukaista ruokaa.

Tässä työssä tutkittiin sitä, miten julkisen sektorin elintarvikehankintojen sääntely on näkynyt oikeuskäytännössä Suomessa. Millaisista hankintamenettelyistä on valitettu markkinaoikeuteen ja millaisia markkinaoikeuden ratkaisut ovat olleet? Tavoitteena oli luoda kuva siitä, millaisia ongelmia elintarvikkeiden hankintaan liittyy, sekä siitä, millaisia vaikutuksia markkina-oikeusvalituksilla on ollut hankintaprosessin osapuolille.

Tutkimusaineistona käytettiin markkinaoikeuden elintarvikehankintoja koskevia tapausselostuksia vuosilta 2002 - 2013. Elintarvikehankinnoista oli tehty vain 35 valitusta, mikä on erittäin vähän. Tämä oli samalla tutkimuksen merkittävin tulos, sillä elintarvikkeita hankitaan paljon ja julkisuudessa keskustellaan paljon siitä, millaista ruokaa esimerkiksi kouluissa ja vanhainkodeissa tulisi tarjota. Todennäköisimmät syyt valitusten vähäiseen määrään ovat siinä, että elintarvikkeet ovat yksi helpoimmista hankittavista tuoteryhmistä. On helppo määritellä, mitä hankitaan ja paljonko sitä hankitaan. Toinen syy on se, että elintarvikkeita hankitaan puitesopimusten määrittämissä rajoissa. Puitejärjestelyyn valittujen yritysten kesken tehtävistä kevennetyn kilpailutuksen päätöksistä on valitusten tekeminen käytännössä harvinaista. Markkinaoikeudelta on haettava lupa valitukselle, ja markkinaoikeus voi myöntää luvan vain, jos valituksella on merkitystä lain kannalta tai muutoin painavasta syystä.

Markkinaoikeuteen valitetuissa hankinnoissa kilpailutettiin yleensä kerralla koko tuoteryhmä, kuten maito- ja maitotaloustuotteet. Viime vuosien valitukset koskivat EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja, eli hankinnat olivat arvoltaan suuria. Hankinnat olivat yhtä lukuun ottamatta kuntien hankintoja. Valitusten syyt koskivat pääasiassa tarjoajien tasapuolista kohtelua. Tarjousten vertailua ei ollut tehty tasapuolisesti, tai tehdyn päätöksen perustelut olivat puutteelliset. Vertailuperusteet eivät olleet niinkään suuri ongelma. Hankintojen yhteiskunnalliset kriteerit eivät olleet syy valitusten tekemiselle. Kriteerejä ei joko käytetä hankintoja toteuttaessa, tai niiden käyttäminen ei ole mikään ongelma. Oikeuskäsittelyistä aiheutuneet kulut olivat kiistan osapuolille pieniä ja ne olivat pieniä hankintojen kokonaisarvoon nähden. Hankintalain mukainen hyvitysmaksu oli määrätty maksettavaksi vain kerran. Oikeudenkäyntikuluja määrättiin hankintayksikön maksettavaksi harvoin. Oikeudenkäynnistä aiheutuvia kuluja enemmän kustannuksia aiheutuu hankinnan viivästymisestä.

A significant part of Finnish budget is used for public procurements. There is about 9 200 public kitchens in Finland. Most of the public food services are municipal services. Food has to be safe, and has to have enough nutritional value as well as responding to consumer demand. The goal of the tendering process is to increase competition and by that to execute procurement as beneficially as possible. The tendering process has to be transparent, participants have to be treated equally and without discrimination. There are also social ambitions like sustainability and social responsibility. Ecologically produced, vegetarian and seasonal foods should be chosen when applicable.

The aim of this thesis was to study how the public food procurement has been handled in the court of justice in Finland. What kind of procurements has been complained about to the market court and what kind of court findings have been decided. The main goal was to build an overview about problems of the food procurements and how the appeals to the market court have affected the parties of court proceedings.

The material was collected by the case studies from the market court from years 2002 to 2013. Only 35 appeals could be found. The low amount of cases was a significant result found in this thesis in comparison to the large amount of public discussion about food service in public schools and retirement homes. One reason for low amount of case studies is that groceries are one of the easiest product groups to invite to tender. It is fairly easy to define what and how much is wanted. Another reason is that groceries are usually bought under the blanket agreements. In practice the appeals during the blanket agreement processes are rare. Companies have to request permissions to make an appeal. The market court can give permission only if the appeal affects the law or there is another significant reason.

The findings of this thesis showed that usually call for tenders were for a whole product groups, for example dairy products. Appeals were about procurements that had prices higher than the EU threshold values. Procurements were most commonly municipality procurements. Reasons behind appeals were concerning equal treatment of the offers. Appellants had a reason to believe that their tenders had not been compared equally or justifications of the decisions were defective. The criterion of the tendering process was not a reason for appeals. Likewise societal ambitions connected to food procurement were not the reasons for appeals. That gives relevant information that social ambition criteria is rarely used or using that kind of criteria is not as difficult as expected. Costs for the parties for the court handlings were low and minor compared to total value of the tenders. Compensation expense was set only once. Legal expenses were set for the supplier costs only in few cases. The costs of the delay were more important to the suppliers than the legal expenses.